Offentlige etater blir tvunget til å søke om midler fra Statens prosjektmodell, som stiller krav til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes.
Dette får konsekvenser for kvaliteten til koden.
Det er ett av funnene i Emil Elton Nilsens masteroppgave. Nilsen, som jobbet hos NAV mens han skrev masteren, har forsket på hvilke praksiser og utfordringer som offentlig sektor har i kvalitetsikringen av programvare.
Gått bort fra ISO-standarder
Nilsen har brukt NAV, Mattilsynet og Skatteetaten som caser. Her intervjuet han ansatte som hadde innflytelse når det gjaldt teknologivalg og som var "på pulsen" i programvareutviklingen. Han har også intervjuet forskere på systemutvikling i offentlig sektor.
Ifølge Nilsen følger de praksiser som er anbefalt av akademisk litteratur for å sikre at koden er av høy kvalitet. Som for eksempel agile metoder, DevOps og parprogrammering.
- De har gått bort fra ISO-standarder for å måle kvalitet i kode, til å heller bry seg om det brukeren bryr seg om. Hvis koden løser det brukeren bryr seg om, så er den av god kvalitet, sier han.
Ikke nok ressurser
Utfordringen er derimot at de ikke har nok ressurser til å følge opp det som er lovpålagt.
- Dette får konsekvenser for kvaliteten til koden, for dette presser etatene til å søke penger fra Statens prosjektmodell for å nå lovkravene. Noe som presser på etatene utviklingsmetoder, som går imot akademisk litteratur og hva etatene selv vil gjøre, forteller Nilsen.
Han mener at Statens prosjektmodell virker fiendtlig mot ny kunnskap og muligheten til å endre retning ut fra ny kunnskap.
- Den legger opp til å følge utviklingsmetoder lik fossefallsmetoden. Dette gjør det dyrt å endre retning ut fra ny kunnskap om hva brukeren synes er viktig.
«Den legger opp til å følge utviklingsmetoder lik fossefall.»
Mister eierskapet
At etatene ikke har nok ressurser selv til å bruke finansieringen fra Statens prosjektmodell, kan også føre til at de må hente inn eksterne utviklere eller sette programvare på anbud.
- Da kan man miste eierskapet til det de selv lager. Noe de mener er veldig viktig å ha for å lage programvare av høy kvalitet, sier Nilsen.
Han mener at dette fører til et gap mellom eier og skaper når programvaren går over i drift.
- Man sitter ikke lenger på pulsåren for hva som er viktig for brukeren og problemstillingen. Ett eksempel er at NAV har sittet og laget noe i fem år, men får det ikke til å passe inn, siden det ble laget "utenfor" NAV.
Fleksibel finansieringsmodell
- Hvordan kan en fikse dette?
- Noen av dem jeg har intervjuet, etterlyser en mer fleksibel finansieringsmodell som stoler mer på at etatene kan det de kan. Sånn at for eksempel ledelsen i NAV kan bruke pengene der det presser mest, sier Nilsen.
Han mener også at Statens prosjektmodell bør rettes mer mot digitaliseringsprosjekter.
- Nå er det de samme kriteriene som for veiprosjekter. Men en vei må følge naturens lover og har faste rammer på hvordan den må bygges. Et IT-prosjekt kan startes og bygges i hvilken som helst ende, sier Nilsen.
Han legger også til at forskning har vist at det nesten er umulig å vite om alle krav før prosjektet begynner.
- Kravene fra bruker og lover endrer seg i stortinget, og da må man kunne gå tilbake og endre på kravene som "bestemmer om prosjektet er av god kvalitet".
NAV er enig
Vegard Storstad, avdelingsdirektør i NAV IT, sier at ambisjonene for digitalisering i Norge er større enn det NAV har som faste rammebetingelser.
- Hovedutfordringen er at summen av å etterleve alle lover og forventinger ikke står i stil med de økonomiske rammene som vi har til daglig. Vi er nødt til å be om ekstraordinær finansiering fra Statens prosjektmodell for å gjøre helt nødvendige løft. Dette er noe vi gjør fordi at vi må, ikke fordi at vi vil, sier han.
En konsekvens av dette er for eksempel at en del gamle systemer ikke har universell utforming, slik systemene er pålagt å ha.
- Er dere enig i at Statens prosjektmodell legger opp til en arbeidsflyt som går imot akademisk litteratur og egne ønsker?
- Vi er også enige i dette. Hensikten bak Statens prosjektmodell er god, nemlig å sikre demokratisk kontroll over offentlige ressurser. Men måten det gjøres på tar ikke inn over seg kompleksiteten og læringen som skjer i digital utvikling.
«Hadde vi bygget skoler eller veier hadde vi hatt andre innramminger.»
Utfordres av flere
Storstad legger til at NAV gjennom smidig produktutvikling ønsker å redusere risiko og skape verdi.
- Statens prosjektmodell vil at en i lang tid i forveien skal spå hva som er gevinsten. Hadde vi bygget skoler eller veier, hadde vi hatt andre innramminger. Men kompleksiteten i det å bygge programvare er veldig stor, og endrer seg underveis, sier han.
Ifølge Storstad er NAV IT enige i at det bør legges opp til en mer fleksibel finansieringsmodell.
- Den utfordres nå av flere – ikke bare i det offentlige, men også i konsulentbransjen. Vi må i felleskap jobbe med å finne andre innramminger, som sikrer demokratisk kontroll og gir hensiktsmessige gevinster.
Storstad sier at NAV ønsker å ha metodisk gjensidig meningsbrytning i teamene.
- Så er det fortsatt et stykke til å få denne måten å tenke på til å smitte over til resten av beslutningsstrukturene og styringsrammeverkene, sier han.